La citoyenneté européenne et les conséquences d’un éventuel Brexit
Danièle Lochak
Professeur émérite de droit
La question est, si les Anglais veulent garder leur droit de vote après le Brexit : faudra-t-il changer la constitution ou garderont-ils le droit de vote ?
La réponse à la question est simple, c’est non.
J’en profite pour faire un petit cours de droit constitutionnel, de droit politico-constitutionnel.
Avant Maastricht, il y avait la Constitution, et la Constitution dit : « Sont électeurs les Français des deux sexes qui n’ont pas été privés de leurs droits civiques. » La Constitution dans son article 3 réserve la qualité d’électeur aux nationaux français. Donc on peut dire que la question est réglée, si on veut accorder le droit de vote aux étrangers, il faut forcément changer la Constitution juridique. Je rappelle que c’est une question qui s’est posée avant même que le traité de Maastricht oblige à y réfléchir, elle s’était déjà posée parce que tous ceux qui plaidaient pour le droit de vote se la posaient.
On a l’impression que la question est réglée, mais pas forcément parce que l’article 3, figure dans un titre qui s’appelle « De la souveraineté ». Or, les constitutionnalistes sont d’accord pour dire que la souveraineté n’est pas en cause au niveau local. Il y a longtemps, quand la Ligue des droits de l’homme nous avait demandé, à Jean-Michel Bellorgey, Henri Leclercq et moi, de préparer une proposition de loi, on s’était quand même souvenus, que les électeurs, les élus municipaux participent à la désignation des sénateurs, ça ne nous avait pas échappé.
Donc on s’était dit « d’accord », il ne faut pas qu’ils puissent siéger dans ce que l’on appelle « les grands électeurs », c’est-à-dire ceux qui vont participer à l’élection du Sénat. On avait trouvé le biais, on avait dit : s’il y a des élus étrangers dans le conseil municipal, et bien, on va utiliser ce qui existe déjà, puisque vous savez sans doute que pour les élections sénatoriales, quand vous avez une grande commune, elle a le droit non seulement à ses élus municipaux mais aussi à désigner des électeurs en plus. Donc on s’est dit, s’il y a des élus étrangers dans les conseils municipaux, qu’à cela ne tienne, on les mettra de côté et on les remplacera selon ce système qui existe déjà. C’était une façon de voir.
Alors évidemment, il y a une façon plus puriste de voir les choses. Et c’est celle qu’à utilisée le Conseil constitutionnel : le Sénat est élu au suffrage universel au second degré, et lorsque vous mettez dans l’urne votre bulletin pour élire vos conseillers municipaux, vous n’en avez peut-être pas conscience, mais vous êtes en train de voter pour les sénateurs, donc vous participez à l’expression de la souveraineté nationale.
Ma conviction est que si l’on avait instauré le droit de vote en 1981, comme ça figurait dans les 110 propositions du candidat Mitterrand, le Conseil Constitutionnel aurait laissé passer la loi, parce qu’on était dans le fameux état de grâce, et que le Conseil Constitutionnel suit un peu l’air du temps. Ça ne s’est pas produit. Quand la question s’est reposée, c’est avec Maastricht. Il laisse instituer une citoyenneté de l’Union, qui exige le droit de vote aux élections locales.
Donc le traité de Maastricht ouvre une brèche, et je dirais que tous les acteurs ont conjugué leurs efforts pour que subsiste l’exclusion des ressortissants des Etats tiers.
Le premier acte s’est joué devant le Conseil Constitutionnel, et celui-là a retenu une interprétation stricte de la Constitution. Il devait dire si la ratification de traité de Maastricht supposait une réforme de la Constitution. Il dit « oui », suivant le raisonnement que je viens de faire, celui qui dit qu’en votant pour les représentants, pour les élus municipaux, on vote en même temps pour le Sénat. Ce qui est intéressant quand même, c’est que le Conseil Constitutionnel s’est fondé sur le mode d’élection des sénateurs. Donc je dirais que l’obstacle ne vient pas du droit de vote donné aux étrangers aux élections locales, mais du mode d’élection du Sénat. Alors vous me direz que pour qu’on modifie le mode d’élection du Sénat, de l’eau aura encore plus coulé sous les ponts que pour accorder le droit de vote... enfin, on peut faire les paris.
Mais ce qui est intéressant, c’est qu’ici, le Conseil constitutionnel a adopté un raisonnement différent de celui des cours constitutionnelles allemande et autrichienne. Le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe, lorsqu’un Lander a accordé le droit de vote aux étrangers, a dit : « Non, pas possible, parce que le droit de vote même au niveau de la commune ou du quartier, c’est toujours le peuple allemand qui s’exprime aux élections, et ce peuple ne peut être composé que de nationaux allemands et vous avez donc une seule citoyenneté. »
Le Conseil constitutionnel français n’a pas dit ça, et les opposants au droit de vote ne s’y sont pas trompés, donc il y avait là une brèche potentielle ouverte.
Le deuxième acte s’est joué au moment de la révision constitutionnelle. Dès lors que cette révision était inévitable, on aurait pu opter pour une rédaction de l’article 3 qui aurait précisé que la condition de nationalité s’impose pour les seules élections nationales. Puis on aurait modifié le code électoral en donnant le droit de vote, disons, aux citoyens de l’Union. Alors évidemment, ça n’impliquait pas que l’on donne le droit de vote à tout le monde. Mais, le jour où on aurait décidé de le donner à tout le monde, au moins, l’obstacle constitutionnel aurait été levé. Vous le savez, ça n’est pas cette option qui a été choisie puisqu’on a laissé l’article 3 en l’état. Et on a ajouté tout à la fin un article 88-3 « sous réserve de réciprocité », mais là c’est bidon parce que du coup la réciprocité est automatique puisque tous les Etats membres doivent donner le droit de vote aux Français et réciproquement. Donc « sous réserve de réciprocité », mais c’était pour montrer que c’était dans un contexte bien précis. Et, selon les modalités prévues par le traité de Maastricht, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer des fonctions de maire ou d’adjoint, ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs.
Effectivement, ils ne peuvent pas eux-mêmes être dans le fameux « grand collège », mais ils ne peuvent même pas désigner les grands électeurs supplémentaires quand il doit y en avoir. Donc vraiment le minimum. Vous pouvez à la rigueur, si vous êtes électeur, siéger dans un conseil municipal, mais c’est tout. Vous ne pouvez pas être élu maire, les départements on n’en parle pas, les régions non plus. Et on a même poussé la chose plus loin, par la suite, pour les référendums locaux, qui pourtant n’ont aucune valeur contraignante. Au moment où Jospin était Premier ministre, quand on a créé le référendum communal comme une arme de démocratie locale, le premier projet ciblait « les habitants » et le deuxième projet adopté « ceux qui sont sur les listes électorales ». Donc même les étrangers non communautaires ne peuvent pas y participer.
Je ne sais pas si ça vaut la peine de parler des projets de réforme constitutionnelle, de celui qui a été voté dans un premier temps en 2000 par l’Assemblée nationale et dans un deuxième temps en 2011 par le Sénat. Ils disaient que cet article 3 ne concernait que les élections nationales.
Vous le savez, voyant ça, beaucoup de maires ont décidé de créer des conseillers municipaux associés, avec un système qui pouvait varier, mais là, il s’agissait de les faire élire. Ils étaient véritablement élus, pas comme dans d’autres systèmes. Et ils pouvaient participer aux conseils municipaux. Bien entendu, ils n’étaient pas censés voter, mais ils participaient, ils étaient là, ils pouvaient s’exprimer, et au moment du vote ils ne votaient pas. Et bien, même ça a été censuré par le Conseil d’Etat. Donc vous voyez que ça a été quand même extrêmement loin. On estimait qu’un conseil municipal ne pouvait pas modifier les conditions de fonctionnement de l’assemblée municipale telles qu’elles sont fixées par la loi. Et pourtant on avait pris toutes les précautions, on suspendait les séances.
Enfin je n’avais pas besoin de tout ça, pour dire que je ne vois pas très bien comment les Britanniques pourraient conserver les droits de vote et d’éligibilité aux élections municipales en cas de Brexit. Après il vous reste la possibilité de demander la nationalité française, et je suis sûre que pour le coup vous l’aurez sans problème. Et modifier la Constitution, on ne va pas la modifier juste pour les Britanniques.