LE DROIT DE VOTE
DES RESSORTISSANTS ÉTRANGERS RÉSIDANT EN ESPAGNE

Carlos Arce Jiménez

Coordinateur du domaine des migrations
à l'Association pour les droits humains d'Andalousie (APDHA)

Professeur au Département de droit public et économique de l'Université de Cordoue.

 

Traduit per Hervé Andrès

 

1. Cadre juridico-constitutionnel du droit de vote des étrangers en Espagne.

Les articles 13.2 et 23 de la Constitution espagnole (CE), comme norme générale, réservent le droit de vote aux ressortissants espagnols, l'article 13.2 établissant une exception : qui, conformément aux critères de réciprocité, peut être établie par les traités ou la loi pour le droit de voter et de se présenter aux élections municipales.

Ce principe a été révisé en 1992 pour l'adapter aux exigences de la citoyenneté européenne. Dans sa formulation initiale, l'article 13, paragraphe 2, CE ne prévoyait que la possibilité de reconnaître le suffrage actif (NDT : droit de vote) local des étrangers ; il a donc être modifié pour introduire le suffrage passif (NDT : droit d’être élu), auquel les citoyens européens ont également droit depuis le traité de Maastricht. Avant cette réforme, le Tribunal constitutionnel s'était prononcé par la Déclaration 1/1992, dans laquelle il estimait que l'ouverture du suffrage municipal aux étrangers était constitutionnelle car elle n'affectait pas le principe de la souveraineté populaire (art. 1.2 CE).

L'article 13.2 CE permet la reconnaissance du droit de vote local aux résidents étrangers par la voie des traités (voie conventionnelle) ou par la voie de la loi, toujours dans le respect du critère de réciprocité. Jusqu'à présent, le législateur a opté exclusivement pour l'option du traité bilatéral (à l'exception du traité de Maastricht, approuvé dans le cadre multilatéral de l'Union européenne). La voie conventionnelle présente de sérieuses limites si l'on adopte une perspective pro-droits dans ce domaine. D'une part, la reconnaissance des droits de vote actif et passif des résidents étrangers dans la sphère locale est dans une large mesure subordonnée aux intérêts de politique étrangère de l'État espagnol et, d'autre part, la mécanique juridique même du traité international rend difficile l'offre d'une solution homogène aux ressortissants de différents États.

Ce qui précède n'empêche pas que cette reconnaissance conventionnelle se reflète dans l'ordre juridique interne espagnol, dans le but d'établir les outils réglementaires et administratifs pour l'exercice du droit de vote des résidents étrangers en Espagne. Ainsi, les articles 176 et 177 de la loi organique sur le système électoral général (Ley Orgánica del Régimen Electoral General, LOREG) réglementent cette question lors des élections locales et les articles 210 et 210 bis LOREG lors des élections européennes. Outre les dispositions de la LOREG, la configuration du Recensement Électoral des Résidents Étrangers (Censo Electoral de los Residentes Extranjeros, CERE) a un grand impact sur l'exercice pratique des droits politiques des résidents étrangers, du fait que, contrairement à ce qui se passe avec les ressortissants espagnols, l'incorporation dans ce recensement n'est pas automatique depuis recensement municipal des habitants, mais à la demande de l’intéressé (dit "voto rogado").

 

Sur la base du cadre constitutionnel décrit ci-dessus et du développement conventionnel de la reconnaissance du droit au suffrage local des résidents étrangers, nous pouvons proposer le tableau récapitulatif suivant sur le panorama de la jouissance des droits politiques de la démocratie représentative en Espagne :

 

Entre 2009 et 2011, l'État espagnol a signé 11 instruments internationaux bilatéraux avec la Bolivie, le Cap- Vert, le Chili, la Colombie, la Corée du Sud, l'Équateur, l'Islande, la Nouvelle-Zélande, le Paraguay, le Pérou et Trinidad-et-Tobago (on doit ajouter le traité signé avec la Norvège en 1991) sur le critère de réciprocité pour reconnaître le droit de vote local aux ressortissants de ces pays, résidant en Espagne, avec la reconnaissance correspondante aux Espagnols vivant dans ces pays. Ce processus s'est déroulé dans un contexte où différentes propositions parlementaires formulées lors des années précédentes, le rapport précité du Conseil d'État du 24 février 2009 et de nouveaux textes réglementaires tels que le Statut de la citoyenneté espagnole à l'étranger (Loi 40/2006) ont appelé à progresser dans ce domaine.

Les conditions d'exercice du droit de vote municipal en Espagne sont communes à tous les nouveaux traités :

- Le suffrage passif est exclu.

- Résidence légale en Espagne d'au moins 5 ans (3 ans pour les Norvégiens).

- Inscription au registre de la municipalité où le droit de vote municipal doit être exercé.

"Voto rogado" (inscription au recensement électoral à la demande de l’intéressé). A cet égard, tous les traités indiquent que "le délai de dépôt est fixé pour chaque élection municipale". Il semble s’en déduire que les résidents étrangers qui se voient accorder le droit de vote local doivent être inscrits sur les listes électorales à chacun des scrutins, sans qu'il soit entendu que leur volonté de participer est maintenue, sauf indication contraire.

Ces traités peuvent être évalués sous différents angles. D'une part, on peut souligner le caractère arbitraire du choix des pays avec lesquels ils ont été souscrits. Il serait peut-être plausible de citer des raisons historiques pour expliquer la prépondérance des pays d'Amérique latine parmi eux, mais il est difficile de trouver la raison qui justifie de donner la priorité à des États comme le Cap-Vert, la Corée-du-Sud, la Nouvelle-Zélande ou Trinité-et-Tobago, si peu liés à l'Espagne et dont le poids démographique est si faible parmi la communauté des résidents étrangers.

Il existe un consensus consolidé qui adopte une interprétation souple de l'exigence de réciprocité, n'impliquant pas une identité totale entre les exigences pour l'exercice du droit en Espagne et dans le pays homologue. Ainsi, on peut mettre en évidence des situations de réciprocité "symétrique" (coïncidence de ces exigences) et des situations de réciprocité "asymétrique" (disparité dans les conditions d'exercice).

3. Évaluation de l'impact pratique des nouveaux traités dans l’avancée de la reconnaissance du droit de vote municipal des résidents étrangers.

Les déficiences de la "voie bilatérale conventionnelle" pour la reconnaissance du suffrage municipal en Espagne pour les résidents étrangers ont des conséquences matérielles négatives :

- Il exclut d'importantes communautés de résidents étrangers en Espagne parce qu'il est impossible ou difficile de satisfaire à l'exigence de réciprocité avec leur pays d'origine, ou parce qu'il n'y a tout simplement aucune volonté politique de la part de l'État espagnol de signer des traités avec eux. En ce sens, il est significatif que 6 des 15 principales nationalités de résidents étrangers en Espagne n'ont pas le droit de vote local, car ils ne sont pas des États membres de l'UE ou n'ont pas de traités bilatéraux en vigueur.

- L'exclusion du suffrage passif ou la durée minimale de résidence élevée établie dans les traités souscrits (5 ans) constituent également des limitations pertinentes en la matière.

- Dernier point, mais non des moindres en raison de son impact pratique, il y a la question du vote demandé. La procédure d'exercice du droit de vote local des résidents étrangers qui le font reconnaître implique l'envoi par le Gouvernement espagnol de communications aux personnes de ce groupe dont il est prouvé qu'elles remplissent les conditions requises par les traités respectifs (nationalité, résidence légale, durée minimale de résidence...), en vue de leur inscription ultérieure au CERE. Le niveau de participation électorale réelle dans ce domaine peut être mesuré en comparant le nombre de communications envoyées et le nombre d'électeurs effectivement inscrits. Le tableau suivant présente les données relatives aux élections municipales de 2011 et 2015 :

Les pourcentages de participation effective sont remarquablement faibles, et loin de s'améliorer. Lors des élections de 2015, il y a eu une réduction drastique par rapport à celles de 2011. On peut soutenir que cette situation est due au faible sentiment d'appartenance à la communauté sociopolitique espagnole des résidents étrangers, mais à notre avis, le « voto rogado » (inscription sur démarche de l’intéressé) est un facteur décisif pour encourager l'abstention et représente une attaque contre le principe d'égalité matérielle par rapport aux ressortissants espagnols, qui manque de justification objective et affecte sérieusement le contenu effectif des droits de participation politique de ce groupe.

 

4. Propositions de mesures politico-juridiques visant à promouvoir l'universalisation du droit de vote au niveau local.

En général, nous pouvons évaluer comme un échec la voie conventionnelle selon le critère de réciprocité appliqué jusqu'à présent comme une stratégie pour promouvoir la reconnaissance matérielle de l'exercice des droits politiques par les résidents étrangers en Espagne dans le domaine municipal.

A notre avis, il existe quelques réformes possibles dans ce domaine dans le cadre constitutionnel actuel qui permettraient de progresser dans ce domaine, même s'il serait essentiel d'envisager une réforme de la Constitution de 1978 pour atteindre l'objectif souhaité dans toutes ses dimensions.

4.1) Réformes possibles dans le cadre constitutionnel actuel (en respectant l'exigence de réciprocité).

- Suppression de la "réciprocité extérieure asymétrique". Ce serait la mesure la plus conservatrice, qui consisterait à établir le principe des "conditions d'exercice les plus favorables" lorsque les traités internationaux sont conclus sur une base de réciprocité. Par conséquent, si dans l'État avec lequel le traité est signé, le suffrage municipal est reconnu pour les Espagnols, il serait obligatoire que ses ressortissants soient également reconnus en Espagne, ou la durée minimale de résidence requise moins longue devrait être imposée, par exemple.

- Suppression de la "réciprocité interne asymétrique". Suivant le principe de la prévalence des "conditions d'exercice les plus favorables" et avec l'interprétation souple et consolidée de la réciprocité, tous les résidents étrangers ayant le droit de vote local reconnu doivent avoir les mêmes conditions pour son exercice, étant applicables les plus avantageuses prévues par les instruments internationaux formalisés. Ainsi, les conditions requises des résidents étrangers concernés pour l'exercice du droit de vote local pourraient être modifiées "pour le mieux" lorsqu'un traité moins restrictif entrera en vigueur.

- Privilégier la voie légale par rapport à la voie conventionnelle afin de reconnaître le droit au suffrage municipal. Elle consisterait à utiliser la possibilité prévue à l'article 13.2 CE de reconnaître le droit au suffrage municipal selon le critère de la réciprocité par la loi et non par des traités internationaux. Par une modification de la LOREG, une reconnaissance générale du droit de vote municipal serait établie, avec des conditions de résidence peu exigeantes pour tous les étrangers résidant en Espagne dont le pays d'origine fait de même avec les ressortissants espagnols, même avec des conditions d'exercice différentes7. Il appartiendrait au Gouvernement espagnol de confirmer que les mêmes droits sont accordés aux ressortissants espagnols dans le pays d'origine de l'étranger concerné. Pour cette vérification, le ministère des Affaires étrangères, de l'Union européenne et de la Coopération, en collaboration avec le Bureau du recensement électoral, devrait établir et mettre à jour une liste des pays avec lesquels les conditions de réciprocité sont remplies pour les ressortissants résidant en Espagne. Il convient également d'ouvrir la possibilité à tout résident étranger résidant en Espagne dont le pays d'origine ne figure pas sur la liste, et qui considère que la liste donne aux Espagnols le droit de vote local, d'inviter instamment le gouvernement espagnol à inclure l'État en question dans cette liste de pays. Cette reconnaissance juridique devrait épuiser les possibilités du système juridique actuel : reconnaissance du droit de vote et du droit d'éligibilité, sans exigence d'une durée minimale de résidence, il suffit d'être en possession du permis de séjour correspondant, ce qui est déjà le cas pour les personnes qui possèdent la citoyenneté européenne.

4.2) Des réformes qui dépassent le cadre constitutionnel actuel.

- Suppression de l'exigence de réciprocité pour la reconnaissance du droit de vote local des résidents étrangers. Cela impliquerait la modification de l'article 13, paragraphe 2, CE, en supprimant l'expression "sur la base de critères de réciprocité". Dans la mesure où la réciprocité ne serait pas exigée, la voie conventionnelle pour reconnaître le droit de vote manquerait, dans un certain sens, de virtualité pratique, puisque l'État espagnol pourrait unilatéralement entreprendre la reconnaissance de ce droit dans son droit interne. Cependant, sans nier la cohérence de l'argument ci-dessus, la signature de traités internationaux qui, dans la sphère supranationale, prônent l'universalisation de la participation politique implique une réaffirmation de la volonté politique de progresser vers la consolidation d'une véritable citoyenneté inclusive. Ces engagements internationaux empêcheraient également des "régressions" normatives dans ce domaine qui seraient possibles par la décision individuelle exclusive de l'État espagnol sur son droit interne en l'absence de tels instruments. Compte tenu de ce qui précède, nous considérons qu'il convient de maintenir la "voie conventionnelle" dans un nouveau libellé hypothétique de l'article 13.2 CE. Il convient de souligner que pour cette réforme, il faudrait recourir à la procédure ordinaire (art. 167 CE), évitant la complexité dissuasive de l'art. 168 CE, qui paralyse d'autres réformes constitutionnelles pour lesquelles il existe pourtant un large consensus politique proche de l'unanimité.

La résidence légale comme seule condition pour l'exercice intégral des droits électoraux des étrangers au niveau municipal. Une fois le critère de réciprocité aboli, les réformes pertinentes devraient être entreprises dans le système infraconstitutionnel afin de l'adapter au nouveau cadre de jouissance et d'exercice du droit de vote des étrangers au niveau municipal. Le système dont jouissent actuellement les citoyens européens devrait être étendu à tous les résidents étrangers en Espagne, c'est-à-dire la reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité et de la résidence légale comme seule condition. A notre avis, aucun élément juridico-politique ne justifie l'imposition d'une durée minimale de résidence aux ressortissants de pays tiers et non aux citoyens européens, compte tenu des arguments avancés ci-dessus en faveur de l'abolition de la "réciprocité asymétrique interne". C'est ainsi quil suffirait globalement de réviser les articles 6, 176 et 177 de la LOREG.

Nous ne partageons pas l'affirmation de certains auteurs selon lesquels le cadre constitutionnel actuel ne permet pas une interprétation expansive du concept de citoyenneté permettant de dépasser le lien entre la nationalité et la plénitude de la jouissance et l'exercice des droits fondamentaux. Nous avons déjà affirmé en d'autres occasions qu'il est possible de renouveler de manière inclusive des concepts tels que la citoyenneté et le peuple, en offrant une réponse adéquate en termes de jouissance et d'exercice des droits fondamentaux aux nouvelles sociétés diverses et transnationales issues des flux migratoires liés à la mondialisation. Dans cette optique, nous considérons qu'il est possible d'étendre les droits de participation politique représentative des résidents étrangers aux niveaux des communautés autonomes et de lÉtat.

 

 

Position approuvée par le Conseil d'État dans son rapport du 24 février 2009 sur les propositions visant à modifier le système électoral général.

Dans le cas des citoyens européens, les articles 39 et 40 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (CDFUE), les articles 20 et 22 du traité fondamental de l'Union européenne (TFUE) et les directives 93/109/CE et 94/80/CE doivent également être pris en compte.

 Proposition non législative présentée par IU le 26/11/2002 (Journal officiel des Cortès générales n° 448 du 29/11/2002), proposition non législative présentée par IU-ICV le 20/05/2004 (BOCG n° 24 du 24/05/2004), proposition non législative présentée par IU-ICV le 21/02/2006 (BOCG n° 345 du 02/03/2006), proposition non législative présentée par le PSOE et IU-ICV le 10/07/2006 (BOCG nº428 du 11/09/2006) et proposition non législative présentée par ERC et IU-ICV le 03/07/2008 (BOCG nº54 du 18/07/2008), proposition de loi organique 122/000169 pour la reconnaissance du droit de vote actif et passif des étrangers en Espagne, présenté par le Groupe Parlementaire de Izquierda Verde / Izquierda Unida / Iniciativa per Catalunya Verds (BOCG nº 207 du 07/10/2005) et proposition de la Loi organique 122/00000048 pour la reconnaissance du droit de vote actif et passif des citoyens étrangers en Espagne Présenté par le Groupe Parlementaire de Esquerra Republicana / Izquierda Unida / Iniciativa per Catalunya Verds (BOCG nº 62 du 22/04/2008).

 L'article 4.2 de la loi 40/2006 dispose que "L'État encourage les traités internationaux appropriés pour que les résidents espagnols à l'étranger puissent être reconnus comme ayant le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans leur lieu de résidence, selon les critères de réciprocité établis dans lesdits traités ou dans la loi...".

Les Marocains (1ère communauté étrangère), les Chinois (5ème), les Ukrainiens (12ème), les Vénézuéliens (13ème), les Argentins (14ème) et les Russes (15ème) n'ont pas le droit de vote local en Espagne 

Il convient de noter qu'il n'est pas obligatoire d'envoyer des communications à tous les citoyens européens à chacune des élections, de sorte qu'il n'est pas possible de disposer de données complètes à leur sujet. Pour cette raison, nous nous référons exclusivement aux données de participation des électeurs de pays non membres de l'UE ayant conclu un accord électoral local avec l'Espagne.

Nous réaffirmons notre conviction que la flexibilité du critère de réciprocité peut conduire à la reconnaissance du suffrage passif pour les résidents étrangers même si les Espagnols n'ont que le suffrage actif dans leur pays d'origine.

La Convention européenne sur la participation des étrangers à la vie publique locale (Conseil de l'Europe, 1992) en est un exemple.

Le droit comparé ne manque pas d'exemples de reconnaissance des droits de participation politique des étrangers au niveau des États : Chili, Équateur, Irlande, Nouvelle-Zélande ou Royaume-Uni.

Nous réaffirmons notre conviction que la flexibilité du critère de réciprocité peut conduire à la reconnaissance du suffrage passif pour les résidents étrangers même si les Espagnols n'ont que le suffrage actif dans leur pays d'origine.

La Convention européenne sur la participation des étrangers à la vie publique locale (Conseil de l'Europe, 1992) en est un exemple.

Le droit comparé ne manque pas d'exemples de reconnaissance des droits de participation politique des étrangers au niveau des États : Chili, Équateur, Irlande, Nouvelle-Zélande ou Royaume-Uni.

Nous réaffirmons notre conviction que la flexibilité du critère de réciprocité peut conduire à la reconnaissance du suffrage passif pour les résidents étrangers même si les Espagnols n'ont que le suffrage actif dans leur pays d'origine.

La Convention européenne sur la participation des étrangers à la vie publique locale (Conseil de l'Europe, 1992) en est un exemple.

Le droit comparé ne manque pas d'exemples de reconnaissance des droits de participation politique des étrangers au niveau des États : Chili, Équateur, Irlande, Nouvelle-Zélande ou Royaume-Uni.

 

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